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政策影响

墨西哥城:ProAire 计划 (1990)

影响
结合AQLI指数的PM2.5卫星测量数据和墨西哥城的地面监测数据可以看出,自从1990年执行ProAire政策后,细颗粒物污染减少了64%。[1]1990年,墨西哥城的污染相当于今天的雅加达、印度斋浦尔、吉大港或中国污染最严重的地区,而现在的污染浓度类似于米兰或华沙,相当于墨西哥城居民的预期寿命延长了3.5年。但是,大部分空气污染降幅发生在21世纪头十年中期以前。当最容易的治污成果取得之后,污染水平便难以进一步下降。21世纪头十年中期以来,墨西哥城的PM2.5 浓度始终徘徊在两倍于世卫组织指导标准的水平;现在如果能将细颗粒物污染控制在世卫组织指导标准以内,墨西哥城的900万居民还可以延长0.9年的预期寿命。

未来,交通是最大的污染源。墨西哥城是一个四面扩张的大都市,可产生污染的通勤时长可达三小时。城市结构调整是解决问题的根本所在,但在财务上和实际实施上都难以实现。而且,污染政策不仅要治理现有污染,还要跟上城市快速发展的节奏,这是管理者面临的另一挑战。

[1] 为取得上溯至1990年的数据,本部分采用墨西哥城政府的地面监测数据,这不同于AQLI地图采用卫星测量数据的做法。由于PM2.5 直到2003年才有监测数据,而PM10和总悬浮颗粒物从1990年起一直有监测数据,因此,与《清洁空气法》政策影响部分一样,我们假设任何地点的PM2.5、PM10和总悬浮颗粒物之间的浓度比率始终不变。利用这种方法,可以估算出墨西哥城及其周围地区(拉梅塞德、佩德雷加尔、塔兰潘特拉和利斯塔克)共5个监测站1990年PM2.5的平均浓度。估算所得的污染降幅和预期寿命延长年数是这5个监测站的平均值。更详细的文献记录及复制文件,请点击此处。
中国:《大气污染防治行动计划》(2013年)

中国的治污攻坚战减少了39%的雾霾,取得如此成就仅用了五年。早在2016年,即治污攻坚战的第三个年头,中国的环境就开始改善。事实上,从2013年到2018年,全球细颗粒物污染降幅中近四分之三来自中国。如果继续保持这些改善势头,中国人的预期寿命将会延长2.1年。

 

政策
正值中国现代史上空气污染最严重的时期之一,国务院总理李克强于2014年年初举行的全国人民代表大会开幕式上宣布打响“治污攻坚战”。通常,在全国电视直播的全国人大开幕式是宣布国家重大经济目标,而在这样的时机提出打一场治污攻坚战,标志着中国经济发展优先于环境保护的长期政策发生了重大转变,也标志着政府对国家空气质量的官方措辞有了重要变化。过去,官方媒体宣称见度低是“雾”造成的,排放物与雾霾水平无关,以转移人们对空气质量的疑虑。现在,政府强调环境保护的责任,表明中国不能“先污染再治理”,而要以“铁腕”治理污染问题。

几个月前,中国政府公布了《大气污染防治行动计划》,规定了到2017年底改善空气质量的具体目标。该计划拨款2,700亿美元,北京市政府额外拨款1,200亿美元,用于治理空气污染。该计划的目标是,所有城市的PM10 浓度要比2012年降低至少10%。中国污染最严重的地区都具体的治污目标:

  • 京津冀、珠三角、长三角三个区域的PM2.5要分别降低 25%、20% 和 15%。
  • 北京每年的PM2.5 浓度要比2013年降低 34%。为了实现这些目标,中国政府采取了以下策略:
  • 将减少污染纳入政府官员的政绩考核标准,让提拔同时与辖区内的环境审计和经济绩效挂钩。省市地方官员现在有动力积极改善本辖区环境。
  • 禁止在三个地区新建燃煤电厂,要求现有燃煤电厂减少排放或改用天然气作为燃料。2017年,中国最大的煤炭产地山西省关闭了27家煤矿。2018年1月,北京关闭了最后一家燃煤电厂,中央政府取消了新建103家燃煤电厂的计划。
  • 增加可再生能源生产。2017年,中国的可再生能源发电量占总发电量的25%以上,美国的可再生能源发电量仅占总发电量的18%。
  • 降低钢铁工业产能。2016-2017年间,中国退出钢铁产能1.15亿吨,还计划进一步去产能。
  • 通过机动车限行的方式,控制北京、上海和广州等大城市的车辆尾气排放。每个城市每年都有固定的车牌发放指标,限定了上路车辆的数量。
  • 加强排放标准的执行力度。2017年末,中国暂停生产553种未达到节能标准的车型,包括外国公司和国有汽车公司制造的车型。
  • 提高政府公布空气质量数据的透明度。中国建立了一个全国空气污染监测网,数据对公众开放。截至2017年3月,中国的监测站数量达到了5,000多个

归功于上述措施,2017年到期的国家《大气污染防治行动计划》设定的所有目标均已实现。然而中国政府清楚地知道空气污染形势依然严峻。为了进一步改善空气质量,中国政府在2018年7月宣布了一项2018-2020年的新计划。不符合35µg/m3国家空气质量标准的地区须将细颗粒物污染浓度从2015年水平下降18%。尽管全国目标低于2013-2017年的目标,但一些地级市在其五年计划中设定了更严格的目标。例如,北京市承诺到2020年将空气污染在2015年的基础上减少30%。

这些大刀阔斧的措施也带来了一些意外的不良后果。例如,在2017-2018年冬季,地方政府在替换设备还没到位的情况下,拆除了许多家庭和企业的燃煤供暖锅炉,导致一些地区无法取暖。而已开通使用天然气的用户却因供给不足不得不忍受天然气价格暴涨。中国不但要维持并进一步减少污染,还要调整激励机制和市场结构,结合地方实际,促进清洁能源的平稳过渡。
影响

中国政府的治理空气污染策略基本上打赢了治污攻坚战。2013-2018年期间,中国全国细颗粒物污染浓度平均下降了39%。如果这种趋势持续下去,中国人的预期寿命将延长2.1年。事实上,从2013年到2018年,全球细颗粒物污染降幅中近四分之三来自中国。从1998年到2016年,中国每年都是世界上污染最严重的五个国家之一,但在2017年和2018年跌出了前五名。京津冀是2013年中国污染最严重的地区之一,细颗粒物污染减少了41%,如果持续下去,该地区1.08亿居民的预期寿命将延长3.4年。

为了解中国发展的规模和速度,可将中国与工业化后的美国和欧洲作比较。美国通过《清洁空气法》后,历经近30年和五次经济衰退,空气质量才取得了近似的进步。欧洲在成立环保机构后,花了大约20年时间,经历了两次经济衰退,污染水平才达到中国的降幅。换句话说,如果中国最近的治污成果保持下去,中国人的预期寿命将增加2.1年,大于美国自1970年至今1.6年的预期寿命增幅,也远高于欧洲自1998年以来9个月的预期寿命增幅(美国和欧洲的情况见下一部分)。同时,中国的污染水平下降了39%,实际人均GDP却增长了36%。

尽管中国已经取得了显著进步,污染问题依然是个挑战。2018年的细颗粒物污染平均浓度仍然是世卫组织指导标准的三倍多。降低污染达到该标准后,中国人的预期寿命将增加2.3年。河北省和河南省拥有中国大部分煤炭和钢铁工业基地,如果这两个省的污染下降到世卫组织指导标准,居民的预期寿命可望延长5年。